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矿业临时用地制度缘何成为企业的困扰?

来源:中国矿业报 日期:2016年06月27日 08:04 人气:

“临时用地一般不超过两年,这样的规定不但给矿业企业带来了困扰,也增加了企业和在地村民之间的矛盾,不利于矿业的健康发展。”6月22日,在中国矿业联合会绿色矿山促进工作委员会的工作会议上,有企业界代表如此抱怨道。
        经济持续下行,矿产品价格经历了断崖式下滑,企业的经营压力可想而知了。在这样的情势下,一直困扰业界的矿业用地问题,再次浮上台面。
        “矿业临时用地制度,中国历史上没有,其他国家也难以找到,是我国土地立法史上的一种特殊安排。在新的土地体制出现之前,不可避免地实行了矿业临时用地制度。”湖南娄底行政学院法律教授康纪田撰文表示,当这种“临时”安排快要终结时,暴露的弊端更明显。
        “两年一过,又得办理一次手续,也得再跟村民协商补偿,每一轮协商,补偿价格都会再涨一次,大大增加了企业的经营成本。”企业界人士呼吁,矿山企业的临时用地是否可以适当放宽年限。
        “这个事我们也正在研究。”在当天的会议上,尽管国土资源部规划司副司长鞠建华现场进行了回应,但他并没有就具体的调整时间和延长临时用地年限作出具体明确的承诺,因为“任何一项政策的变更或修改都得经历一个过程”。
        不过,这样的回应还是让企业界人士看到了一丝光明。有迹象显示,矿业临时用地或将保持适度的弹性。
矿业临时用地制度的起源
        1986年的《土地管理法》第33条规定:工程项目施工,需要材料堆场、运输通路和其临时设施的,应当尽量在征用的土地范围内安排。确实需要另行增加临时用地的,可以申请批准使用。这条规定严格限制了临时用地的范围和条件,限于临时设施的,确实需要例外使用。
        1998年修改的《土地管理法》第57条规定:“建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。”该法律正式规定了临时用地制度,并明确了临时用地行业范围、用地审批程序以及两年用地期限。
矿业开发分为地质勘查和矿产开采两种形态,修改后的《土地管理法》创设了地质勘查及其矿产开采项目施工可采取临时用地方式获取国家或集体所有土地的制度。其主要对象处在农村,因而属于农村矿业临时用地制度。
        矿业临时用地制度形成于特定的历史时期,普遍运用于地质勘查及开采的某些项目。进入本世纪后,出现一种将临时用地方式向矿产开采方面普遍推行的趋势。
        采矿临时用地试点在全国许多地方铺开,自 2005年起,国土资源部在广西平果县开展铝土矿试点采矿用地方式改革;2011年分别在山西平朔露天煤矿、内蒙古鄂尔多斯市露天煤矿和云南磷化露天磷矿等地区扩大采矿临时用地方式试点改革;2012年在山西省范围内扩大试点范围,选择10座露天煤矿和铝矿开展采矿临时用地方式改革。
        试点的内容主要包括:采矿用地试行分期实施、分期供地、到期归还的临时用地方式使用农民集体土地,不转变农村集体土地农业用途,不再实施集体土地征收程序,维持土地的集体所有权性质和承包经营关系不变。
        2012年4月,历时7年的广西平果铝土矿采矿临时用地方式改革试点通过了国土资源部的验收和认可。
        湖南娄底行政学院法律教授康纪田撰文表示,该试点验收后,学术界和相关政府部门基本肯定了临时性采矿用地方式的价值,能够兼顾农民、企业、政府的多方利益,较好地化解了矿业开发与利用土地的矛盾,是采矿用地制度改革的重大创新。
        “矿业经济发展与土地资源稀缺同时存在,而且法律规定采矿用地统一使用国有建设用地,导致矿业用地在制度与实际两方面都存在诸多矛盾。”康纪田表示。
        由于矿山用地涉及占用耕地和基本农田等问题,一些矿山企业尽管持有采矿许可证,却长期不能开工生产。为了破解这一难题,保证矿山企业采矿用地,河南新安县将洛阳香江万基铝业有限公司、中国铝业股份有限公司等企业作为试点企业,积极探索矿山开发临时用地的新模式。
康纪田认为,临时用地制度,在很大程度上缓解了矿业用地获取的难题:
        一是拓展了企业获地途径。绝大多数矿山处在农村集体土地上,按照现行法律规定,矿山企业使用农村集体所有的土地,必须先将集体所有的土地征收为国有土地后再通过国有土地出让的途径获取。临时用地方式,可以不通过征收制度而直接获取农村集体土地。
        二是维护了矿山企业福利。在临时用地征收中,矿山企业可以绕过国家征收程序而直接获取农村集体性质的土地,从而减少了矿山企业在征地费用方面的事先投入,使矿山企业从沉重的征地费中解脱出来。同时,临时用地获取过程中的交易成本较低,矿山企业与土地权人双方议定土地补偿、订立用地合同便可,而且合同条款简略、补偿费用低、无政策性约束等。此外,临时用地在土地类型、用地面积、用地选址等方面均未受到限制,可以说是矿山企业的一块自由地。
        三是放宽了地方政府管制。临时用地方式由县级人民政府土地行政职能部门审批,不需要各级政府干预,因而程序简便易行。采矿临时用地的供地方式不受严格的用途管制,特别是不占用年度农用地转用计划指标、耕地保有量计划指标等。这在土地利用的宏观调控方面,地方政府可以腾出较多的建设用地指标,投入其他经济建设方面。
        四是方便了土地资源返回。矿山企业如果通过征收后使用国有土地,那么在农村的矿产勘查或开采到期后,因无法复原集体性质的土地而不能返还给农民。这样,矿山企业有地又不便于耕种,农民可以耕种但没有地,结果导致土地资源的闲置和浪费。临时用地的使用期限较短又未改变土地的所有权性质,当土地使用到期后,可以按合同及时复垦破坏的土地再返还给农民耕种。
“矿业临时用地摸式,有利于减少矿区土地纠纷,方便了企业、政府和社会,促进了矿业与农业生产可持续协调发展。”康纪田表示,在常规制度的条件不成熟前,以矿业临时用地作为一种过渡,发挥了重要作用。
临时用地须向正规用地过渡
        “矿业临时用地方式,在制度设置和实际运行中遇到的困境越来越严重,这是当前的基本共识。”康纪田称,关键是如何摆脱困境,多数学者和相关政府部门倾向扩大化和制度化,在部分已有试点的基础上,在更大范围探索推广采矿临时用地制度,并在相关法律法规的修改制定中给予保障。
        全国在广西平果铝土矿、山西露天采矿以及其他一些省市进行大面积的采矿临时用地试点改革,目的就是为了拓宽“临时性”道路而继续往前走。
        “不能继续往前走,要果断终止矿业临时用地的过渡期。”康纪田认为,实质上,只要分析矿业临时用地方式形成的背景及其实质内容,就会发现继续往前走是不会有出口的。根据土地利用制度变迁的形势,矿业临时用地方式的过渡性使命已完成。
        在康纪田看来,矿业用地虽属建设用地,但利用土地的功能比一般建设用地复杂。矿山企业有不同功能的多种矿区,不同矿区需要不同的用地方式:有长期占用与整块土地占用的矿区,也有短期和部分占用土地的矿区。
        短期和部分占用土地的,包括矿业工程建设项目的搅拌站、材料堆放场、临时工棚、废弃渣土场、架设地上线路和埋设地下管道、道路运输、取土和移石等所需使用的土地,地质勘查过程中对工程地质、水文地质情况进行勘测所需使用的土地,矿产开采中通风井、设备安放、废水与废气排放等所需使用的土地等。
        上述所列的这些土地有两个特点,即土地的短期使用和局部利用:一是使用期限短,一般是几个月或一两年,比如将油气管道埋于地下的使用期限很短;二是不需要占用整块土地,通常只在一块土地的某处利用而不会明显影响这块土地原来的继续使用,例如埋设油气管道时只需利用这块土地中的一部分挖条沟,而且主要是利用土地的地下功能,这并不明显影响农民继续种庄稼。
        但是,短期性和局部性用地不能等同于临时性获地。主张矿业临时用地制度化论者认为,“很多工程建设项目在建设中需要堆放材料、开辟运输道路、架设临时设施,不可避免要使用临时用地”。
        康纪田认为,这种主张的论据就在于将短期性与局部性用地的不可避免等同于临时用地的不可避免,得出临时用地制度扩大化、常规化的结论。就是因为这种等同关系使矿业临时用地制度走入误区,必须进行严格区别。
一方面是土地的利用。矿业开发在土地利用上的短期性和局部性,是指土地利用的期限和土地利用的范围。这种土地利用的效力和价值不是临时的,比如埋设油气管道的行为时间短但利用价值是长期的和稳定的。
        另一方面是土地的获取。矿业开发临时用地的临时性是指一种措施,是一种“获取”土地的方式,与土地出让、租赁以及入股等获地方式并列存在,即矿业用地有出让用地、租赁用地、入股用地以及临时用地等方式。
        “矿业开发用地的获取方式,仅指土地产权交易完成后土地归属权明确的过程,还未进入土地的动态利用过程。”康纪田认为,两方面结合起来,就是先要通过一定方式获取归属权明确的土地以后再投入利用过程,两个方面的前后连接过程不能颠倒,更不能等同和替代。
        在康纪田看来,矿业临时用地制度化论者上述列举的“堆放材料、开辟运输道路、架设临时设施”等短期与局部用地,属于获取土地以后将土地投入开发的利用状态;土地的短期与局部利用状态不但不可避免,而且呈扩大化趋势;而获取土地的临时方式是可以避免的,而且必须避免,否则就不能称为“临时”方式,而是“常规”方式。
        “矿业临时用地作为一种临时性措施,是在没有其他办法解决问题时使用的一种临时办法,是在迫不得已的条件下的一种过渡性办法。”康纪田认为,矿业临时用地的历史价值形成于过渡性制度的历史背景下,当时并没有做长期制度发展的准备。
        矿藏主要在农村而不在城市,矿山企业大量需要的是农村集体性质的土地,但又不能直接获取农村集体性质的土地。在矿业用地的制度安排方面,         1986年的《土地管理法》允许建设用地适当使用集体所有的土地,1998年修改《土地管理法》时规定建设用地一律统一使用国家所有的土地,不许使用集体所有的土地。国家垄断建设用地供给市场,而大量处于农村的矿业用地,必须在国家将集体所有的土地征收为国家所有的土地以后,再通过国家土地出让的途径而获取。
        因此,从农村矿业用地的获取途径来看,强制性征收土地的程序复杂、成本高昂以及地权人反抗等,对企业、政府和社会都是很大的负担。而且,集体所有的土地征收为国家所有的土地以后,没有复原集体土地性质的制度设置,这在丧失建设用地功能以后会导致土地闲置。
        “那么,对于矿山企业短期和局部使用集体所有的土地,如果也采用先征收再出让的途径而获取,将是沉重的负担和巨大的浪费。”康纪田认为,但是,在维护国家垄断地位的前提下,找不到更好的出路,不得已选择一种临时方法,应对矿山企业短期和局部使用集体所有土地的客观需要。
        康纪田认为,面对难以处置的弊端,应尽快完成临时用地制度向正规用地制度的过渡。任何临时性措施都是临时的,都有过渡期,矿业临时用地制度也不能例外。
        康纪田称,矿业临时用地制度形成的背景正在改变,向常规用地制度过渡的条件基本形成。一是国家垄断建设用地市场的土地格局将发生重大变革。党的十八届三中全会决定:建立城乡统一的建设用地市场,“在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价”。这一决定内容一旦上升为法律制度,农村矿业用地就可以直接使用农村集体性质的土地,而“先征收再出让”获取农村集体性质土地的途径不再是惟一的。农村矿业用地的制度创新,解开了束缚、返还了权利、拓宽了途径,降低了成本,为结束矿业临时用地准备了基本条件。
        二是已基本建立向正规制度过渡的权利体系。制度允许短期和局部用地可直接使用农村集体性质的土地,还必须具有正规性的权利路径,即明确获取集体土地的权利性质和类型的定位。明确土地使用的归属权,才能保障矿业用地权利的确定性和行使权利的义务。2007年的《物权法》首次明确了地役权和空间使用权,完善了不动产相邻关系,为短期和局部使用农村集体性质的土地提供了出口。
业界呼吁矿业用地专章入法
        党的十八大报告提出:“必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念,把生态文明建设放在突出地位,努力建设美丽中国,实现中华民族永续发展。”构建和谐矿区,要坚持以人为本,协调处理好各方面的利益关系,做到既依法采矿,又依法使用土地,实现经济效益、社会效益、资源效益、生态效益的统一,做到人与人、人与自然的可持续发展。
        我国没有对矿业用地法律制度做出系统性规定,而有关矿业用地的规定也散见于《物权法》、《土地管理法》、《矿产资源法》等法律法规中,不利于法律的统一和适用。
        目前,在实际操作中,矿业用地存在着一些突出问题:采矿权审批与其他建设项目用地审批脱节,造成相互争地的现象。一方面,一些建设项目在办理用地预审时,没有充分考虑是否压覆重要矿产资源,是否设置了采矿权,导致建设项目立项后,取得用地困难或需要变更项目位置;另一方面,办理采矿权审批时,没有考虑矿区范围内是否已有通过用地预审的建设项目,容易产生既允许采矿又允许项目建设的矛盾。
        此外,许多地方矿业用地按建设用地管理,且用地规模往往较大,地方在编制土地利用总体规划时,由于受建设用地发展规模约束等原因,未将矿业用地需要充分纳入土地利用规划统筹考虑,土地利用总体规划与矿业发展规划经常出现矛盾,矿业用地难以得到保障。
        尽管有的地方对矿业用地采取了“临时用地”的处置方式,但临时用地补偿经常出现纠纷,影响矿业开采。勘查用地以及一些采矿用地以临时用地方式取得,按要求省级以下政府要对临时用地补偿标准做出规定。但实际操作中,由于规定不够,通常是企业与农村集体经济组织、村民委员会协商补偿费用、签订临时用地合同,按照合同约定支付临时用地补偿费,报县级国土资源部门批准。
        不过,由于矿产资源的稀缺性,一些采矿企业往往能够获取采矿的巨额利润,而当地农民对此存在“心理落差”,对土地补偿的期望值往往过高。这就造成双方难以就临时用地补偿达成一致,甚至造成勘查开采中,当地农民阻挠施工,双方发生纠纷。尽管这样,采矿企业还是乐此不疲,因为这样可以突破一些法律的障碍,临时租用土地不需办理农用地转用和土地征收审批手续。采矿企业这种无奈的选择,难免会留下隐忧。
        专家建议,在修法的过程中,可以专设一章规定矿业用地的各项制度,包括矿业用地的市场准入、矿业用地的取得方式和取得程序、矿业用地的审批、矿业用地的退出机制、矿业用地的相邻关系以及矿业用地损害赔偿制度等内容,以完善我国的矿业立法,促进矿业健康、可持续发展。
2013年6月27日,作为纪念当年全国土地日的活动之一,中国土地矿产法律事务中心在京发布的《国土资源法律评价报告2013》蓝皮书也曾提出建议,在正在修订的《矿产资源法》或《土地管理法》中,单设“矿业用地”一章。这是首次针对矿业用地发出呼吁的正式官方文本。
        该报告认为,正在修订的《矿产资源法》或《土地管理法》应专章明确探矿权临时用地和采矿用地的取得方式和程序、矿业用地期限确定、不同期限矿业用地价款确定、矿业用地退出、矿业用地与相邻土地关系的处理以及矿业权转让之后土地使用权如何办理转让等制度。
        矿产资源勘查是特定的技术,是对地表之下的资源赋存情况进行勘查;矿产资源开采则是通过特定技术,将赋存于地表之下的矿产资源开采出来。因此,对于矿产勘查、开采,不仅涉及矿业权,同时还涉及土地使用权。
        报告称,目前矿业权和土地使用权如何有效衔接仍缺乏较为明确的规定。现行《矿产资源法》主要围绕矿业权的设置进行规定,对土地使用权基本没有涉及。在《土地管理法》中主要规定勘查用地可以按临时用地使用,而采矿用地则按工业用地的政策执行,但矿业用地无论在用途上、位置的不可替代上、使用期限受矿产资源开发年限限制上等,都不同于一般意义上的工业用地,难以适用工业用地公开竞价方式的规定,也缺乏勘查开采目的结束后土地如何有效退出的规定。
        该报告指出,《物权法》第137条第二款规定,工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的,应当采取招标、拍卖或者挂牌的方式出让,前款规定的工业用地包括仓储用地,但不包括采矿用地。
        该报告认为,后续对于采矿用地应以何种方式取得没有相关规定,那么如何确保依法取得矿业权的权利人顺利取得矿区内的土地使用权,不仅是矿山企业关注的问题,也是法律制度设计需要给予解决的问题。
        记者了解到,关于矿业用地专章入法的呼声由来已久,不少专家在矿业用地的各类研究报告中,均有提及。2008年8月30日在黑龙江省黑河市召开的《矿产资源法》修改研讨会上,专家就矿业用地问题是独成一章入法还是进入《土地管理法》也展开了热烈讨论。