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矿产资源权益金制度改革意味着什么

来源:中国矿业报 日期:2017年04月24日 08:39 人气:

国务院近日下发关于印发矿产资源权益金制度改革方案的通知,全文公布《矿产资源权益金制度改革方案》。通知称,此举旨在建立符合我国特点的新型矿产资源权益金制度,维护和实现国家矿产资源权益,营造公平的矿业市场竞争环境。

此时离去年12月30日中央深改组第三十一次会议审议通过该方案仅仅4个多月。

制度做了哪些重大改革

国务院出台的《矿产资源权益金制度改革方案》(下称为《方案》)提出以下改革措施:一是将现行探矿权采矿权价款调整为适用于所有国家出让矿业权、体现国家所有者权益的矿业权出让收益,中央与地方分享比例确定为4∶6。二是将探矿权采矿权使用费整合为根据矿产品价格变动情况和经济发展需要实行动态调整的矿业权占用费,中央与地方分享比例确定为2∶8。三是在矿产开采环节,做好资源税改革组织实施工作。四是将现行矿山环境治理恢复保证金调整为管理规范、责权统一、使用便利的矿山环境治理恢复基金。

《方案》提出了相关改革配套政策:一是将矿业权出让收益、矿业权占用费纳入一般公共预算管理,由各级财政统筹用于地质调查和矿山生态保护修复等方面支出;二是取消国有地勘单位探矿权采矿权价款转增国家资本金政策,已转增国家资本金的探矿权采矿权价款可不再补缴,由国家出资的企业履行国有资本保值增值责任,并接受履行国有资产出资人职责的机构监管;三是建立健全矿业权人信用约束机制。

《方案》强调,各地区、各有关部门要进一步加强对改革工作的组织领导,有关部门要建立矿产资源权益金制度改革部际协调机制,强化统筹协调,明确职责分工,制定矿产资源权益金征收使用的具体管理办法,妥善做好新旧政策的过渡衔接。各省级政府要切实承担起组织推进本地区矿产资源权益金制度改革的主体责任,扎实稳妥推进各项改革。

制度出台的大致过程

任何一项政策制度的最终出台,都需要顶层设计者进行大量繁琐而细致的调查、研究与论证工作。

改革矿产资源有偿使用制度和资源税制度的呼声由来已久。

早在地矿部作为我国矿政管理部门的时候就有很多业内人士,特别是一些从事政策研究的专家,提出了参考国外通行的做法对我国矿产资源有偿使用制度和资源税制度进行改革的建议。

以后,这样的呼声此起彼伏,从未停止。同时,有关这方面的研究取得了丰硕成果,一些关健问题也由一开始的众说纷纭趋向于相近或一致。

党的十八大、十八届三中、四中全会召开以来,党中央提出了全面深化经济和投资体制改革的新要求,制定了加快生态文明制度建设、加强自然资源资产管理、深化财税体制改革等一系列改革思路和措施。矿产资源有偿使用制度和资源税制度改革提到了更重要的议事日程。

按照中央的部署,有关部委为此做了大量工作。在这样的背景下——

2015年9月28日,国土资源部发布的一份名为《关于改革我国矿产资源有偿使用和有偿取得制度的提案复文摘要》中称,将继续推进矿产资源有偿使用制度和资源税制度改革,主要措施包括:研究建立矿产资源国家权益金制度,体现采矿权人对所有权人的资源耗竭补偿,理清矿业权价款与国家权益金的关系,保障矿产资源国家所有者的财产权益;完善矿业权有偿取得及相关制度;继续推进资源税改革,进一步理顺资源税费关系,清理规范相关收费基金,建立收益的合理分配机制。

2016年3月10日~11日,国土资源部财务司副司长刘键率调研组到广西开展矿产资源国家权益金制度建立有关情况调研。调研组分别与广西壮族自治区国土资源厅、部分市县国土资源局、矿山企业代表进行座谈,对矿产资源税费征收情况、矿山企业生产经营和负担情况、建立矿产资源国家权益金制度的建议等方面听取了各方意见。

2016年10月21日,财政部发出关于公开征求矿产资源权益金制度改革方案(征求意见稿)意见的通知,就财政部会同国土资源部研究起草的《矿产资源权益金制度改革方案》公开征求意见。征求意见稿提出了矿产资源权益金制度框架和主要内容以及配套改革政策,还提出了几项具体改革事项的时间表。其中要在2017年底前完成的事项包括:财政部会同矿产资源主管部门研究修订或制定《矿业权占用费征收使用管理办法》、《矿业权出让收益征收使用管理办法》,开展试点工作;建立以企业公示、社会监督、政府抽查、行业自律为主要特点的矿业权人信息公示制度,将矿山环境恢复治理与土地复垦方案以及矿产资源税费缴纳情况纳入公示内容,设置“黑名单”(异常名录和严重违法名单)。要在2020年前完成的有一项:研究修订《矿产资源法》和配套法规的相关规定。

2016年12月30日,中央全面深化改革领导小组第三十一次会议召开。会议审议通过了《矿产资源权益金制度改革方案》等文件。会议强调,要以维护实现国家矿产资源基本权益为核心,理顺矿产资源税费体系,合理调节矿产资源收入,建立符合我国特点的新型矿产资源权益金制度。

2017年3月16日,矿产资源权益金制度改革研讨会在武汉召开。会议首先介绍了《矿产资源权益金制度改革方案》主要内容,强调此次改革的指导思想是着力推进供给侧结构性改革,以维护国家矿产资源基本权益为核心,以建立公平的矿业市场竞争环境为目的,建立符合我国特点的新型矿产资源权益金制度。中国国土资源经济研究院吕宾主任随后介绍了《矿业权出让收益征收管理办法》《矿业权占用费征收管理办法》起草情况,对两个办法征求意见稿的主要内容进行了逐条说明。最后,国土资源部财务司巡视员兼副司长刘键从顶层设计思路到具体操作层面对会议代表提出的问题做出回应。他表示,将积极吸收与会各方的意见和建议,综合考虑、统筹安排,对两个办法进行科学合理的修改完善。

一个月后,即4月20日,国务院下发关于印发矿产资源权益金制度改革方案的通知,全文公布《矿产资源权益金制度改革方案》。

国外有哪些做法

据了解,世界上绝大多数国家特别是市场经济国家与矿业有关的专门税费,概括起来主要有:权利金、资源超额利润税、矿业权租金等,其中权利金是各国普遍征收的和主要的费种。权利金最早出现在中世纪的《罗马法》中,规定凡是开采矿产资源的商人都要缴纳金钱给国王。于是,这部分价款便以权利金的形式确定下来。现在权利金的实际意思是,矿产资源开采者对矿产资源所有人支付的使用权价款,体现了所有权人的经济权利。

从各国已实行的权利金制度分析,各国权利金制度在其宗旨、目的、调整的范围和对象等方面都基本一致,在征收原则和方式上有一定区别,并有一定的灵活性。特别是近年来,有些国家对其矿业税收政策进行了调整,灵活性又大大加强。大多数国家采取从价计征或从量计征方式来征收权利金。从价权利金是按照生产或采出的矿产的价值(价格)征收一定比例的费用;从量权利金则是按照生产或采出的矿产数量来征收的。还有一些国家按照矿山企业利润的一定比例计征。

世界各国根据本国经济社会水平、矿业发展状况、矿产资源丰度和矿种的不同及国际矿产品市场价格状况和其他国家权利金费率水平,制定了一套不同矿种的矿产权利金费率标准。权利金费率标准并非一成不变,而是根据经济发展的要求和世界矿业的发展变化进行不断调整。根据有关机构对几十个国家现行的矿产资源权利金费率标准的分析,不仅各国权利金费率标准相距甚远,就是同一国家内不同矿产资源的权利金费率也有很大差别,但多数国家、多数矿产资源的权利金费率都保持在2%~8%之间。

各国权利金一般由各国矿业法(或矿产资源法)规定,而不由税法规定。并且,权利金一般不由国家财税部门,而是由代表所有权人利益的政府矿业主管部门征收管理。这是因为,权利金的计征方式和原则有其特殊性,财税部门往往对矿业的特点和特殊规律性缺乏了解。

对所征收的权利金的使用,不同国家也不尽相同。一般情况下,除一部分作为国家财政收入外,还分给矿床所在地的地方政府一部分,还有较大的一部分作为矿产资源勘查、开发管理以及环境保护、资源保护等活动的基金。

制度出台的目的和意义

中央全面深化改革领导小组第三十一次会议明确提出,2017年改革工作要突出重点、攻克难点,加强对国企、财税、金融、生态文明等基础性重大改革的推进,抓好已出台改革方案的落地生根。要坚持问题导向,奔着问题去,跟着问题走,哪里出现新问题,改革就跟进到哪里。

那么,具体到矿产资源权益金制度改革的问题上,到底要破解现行矿产资源有偿使用制度和资源税制度中哪些“突出问题”与矛盾呢?

据了解,当前,从事矿产资源勘查开采的单位,除一般性税费外,需缴纳矿业权价款、矿业权使用费、矿产资源补偿费和资源税,还需缴存矿山环境治理恢复保证金。现行矿产资源税费政策对维护国家权益、促进资源节约利用发挥了积极作用,但还存在一些“突出问题”。比如,矿业权价款只涵盖国家出资探明矿产地,不利于充分实现和维护国家矿产资源权益;矿产资源开发收益分配缺乏有效调节,地方对矿产资源开采依赖较重;各项税费定位不清晰;矿山企业生态环境治理恢复责任落实不到位等。

建立矿产资源权益金制度,是维护国家矿产资源权益的必然要求,是生态文明制度建设的重要组成部分,是推进资源有偿使用制度改革的重要举措。

值得注意的是,改革方案多处涉及中央与地方收益分享比例调整。财政部有关负责人表示,改革保持了中央与地方财力格局“总体稳定”。此次改革将矿业权出让收益中央与地方分享比例确定为4∶6,兼顾矿产资源国家所有与矿产地利益,与我国矿产资源主要集中在中西部地区的国情相适应,同时可以有效抑制私挖乱采、贱卖资源行为。新华社的报道算了一笔账:矿业权出让收益中央与地方分享比例由2∶8调整为4∶6,地方财政由此每年减收约20.4亿元,中央财政相应增收。

另外,此次改革将现行主要依据单位面积按年定额征收的探矿权采矿权使用费,整合为根据矿产品价格变动情况和经济发展需要实行动态调整的矿业权占用费,并将中央与地方分享比例确定为2∶8。按照这个比例,地方财政每年增收约9亿元,中央财政相应减收。此外,2015年以来,我国推行资源税改革,将矿产资源补偿费适当并入资源税,并由中央与地方按5∶5分享,改革后调整为由地方独享。按2015年测算,地方财政增收约45.1亿元,中央财政相应减收。以上统筹考虑,地方财政每年可增收33.7亿元。

对此,财政部有关负责人说,调整中央与地方收益比例,可以适当减少地方政府与资源开发的直接利益关系,一定程度上减轻地方政府对矿产资源开发的依赖,减少私挖乱采、贱卖资源行为,遏制地方政府的短期逐利冲动,可以有效防范矿业权市场中的“跑马圈地”、“圈而不探”行为,提高矿产资源利用效率,把保护国家资源的笼子扎得更牢。

改革方案还提出,要做好资源税改革组织实施工作,将有利于改变税费重复、功能交叉状况,降低企业成本;将现行各地管理方式不一、审批动用程序较复杂的矿山环境治理恢复保证金调整为管理规范、责权统一、使用便利的矿山环境治理恢复基金,将提高企业利用资金的便捷性,进一步降低企业财务成本。

一分部署,九分落实。制度已经清晰,措施已经明确。接下来,就要看各地区、各有关部门怎样在改革落实上下功夫了:要投入更大精力抓落实,要有硬任务、硬指标、硬考核,要有时间表、路线图、任务书。