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地勘单位分类改革不能搞成“夹生饭”
——对加强地勘行业事业单位事企分类改革指导的建议

来源:中国矿业报 日期:2017年11月27日 14:49 人气:

地勘行业事业单位事企分类改革的进展情况按照中发〔2011〕5号文要求,地勘事业单位事企分类改革在2015年前后完成。

据中国国土资源经济研究院的研究报告,地勘事业单位事企分类改革经历了改革试点(2008-2010年)阶段,浙江、山西、重庆、上海、广东五省(市)被国家列为事业单位事企分类改革试点;转企探索(2010-2013年)阶段,典型例子是陕西全省地勘单位全面实现转企,江苏有色金属华东地质勘查局试点企业化,内蒙古自治区实行“一队一矿权”试点;回归公益(2013-2014年)阶段,随着地勘投入急转直下,地勘经济普遍下滑,地勘单位大多投向公益性分类单位中;多元分类(2014至今)阶段,各省(区、市)地勘单位事企分类改革呈现多元化趋势,分类方案多元化。

截至2016年,22个省(区、市)批复了地勘行业事业单位事企分类改革方案。研究报告对已批复事企分类改革单位446家进行梳理,公益类单位占88%,其中公益一类单位占29%,公益二类单位占59%,生产经营类单位占12%;18个省(区、市)未划生产经营类单位,全部划为公益类单位;大多数省(区、市)公益一类单位占40%左右,公益二类单位占50%左右;2个省没有划公益类单位,全部划为生产经营类单位。

地勘行业事业单位事企分类改革提出的问题各省(区、市)事企分类改革方案差别太大由于没有地勘行业事业单位事企分类改革顶层设计的指导,各省(区、市)事企分类改革方案差别太大。各省(区、市)分类改革方案应有差别,但目前改革方案差别太大,甚至有的省划分为全公益一类、有的省划分为全公益二类、有的省划分为全生产经营类,这种差别不是各省(区、市)区域地质环境特点及区域经济社会发展对地质工作需求不同的反映,而是对政策的理解不同,反映出各省(区、市)改革指导思想的不同。

部分省(区、市)实施事业单位事企分类改革政策出现偏差由于没有地质工作发展战略指引,部分省(区、市)贯彻实施地勘行业事业单位事企分类改革政策出现偏差。

1999年我国实施地质勘查队伍管理体制改革,初步实现了公益性地质工作与商业性地质工作分体运行。2006年《国务院关于加强地质工作决定》(国发〔2006〕4号)明确“国家根据经济社会发展需要,开展公益性地质工作”,“确定企业在商业性矿产勘查中的主体地位”。

而这次事企分类改革中,部分省(区、市)并不是根据本区地质环境特点及经济社会发展需求,相应开展公益性地质工作和商业性地质工作的需求,来确定公益类和生产经营类队伍规模的。

18个省(区、市)未划生产经营类单位,与改革发展目标不符,与改革走向相悖。据2016年全国地质勘查行业通报,2016年全国从事非油气地质勘查单位职工46.66万人,总资产5842.33亿元,总收入1716.08亿元,其中地质勘查业收入662.46亿元,占总收入38.6%。地质勘查业收入中,财政收入与市场投入之比大体为1∶3,是目前地勘行业产业结构的反映,也是数十年地勘行业改革积累的结果。如果全划为公益类单位,地质单位离开了市场,意味着地勘行业单位减少了3/4收入,大部分职工面临下岗,既不利于地质事业发展,也严重影响了地质职工生计。

而有的省局未划公益类单位。公益性地质工作在推动地球科学创新发展,解决资源环境瓶颈问题,建设生态文明中具有不可替代的作用,各省(区、市)必须有一支公益性地质队伍承担公益性地质工作。这些省的分类方案,按公益性地质工作商业性地质工作分体运行原则,本省公益性地质工作只有向生产经营类单位购买服务。而大量公益性地质工作、基础性地质工作、地质科研工作等是需要专门公益类单位长期持续工作的。

以公益一类为主的改革方案与国家颁布的新政策不符,难以为继2016年11月6日,财政部、中编办印发《关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》(财综〔2016〕53号),指出“完全或主要承担行政职能的事业单位,可以作为政府购买服务的购买主体;公益一类事业单位,既不属于政府购买服务的购买主体,也不属于承接主体,不得参与承接政府购买服务;公益二类事业单位和生产经营类单位,可以作为政府购买服务的承接主体”。新《预算法》实施,将传统以支定收的预算管理方式改变为以绩效定项目。在已批复的改革方案中,省级地调院和环境监测院(总站)几乎都划为公益一类,有3个省(区)公益一类比例在80%以上,4个省(区、市)公益一类比例在40%以上,都面临不能作为政府购买主体承担地质勘查项目的难题。适应地质工作供给侧结构性改革的新要求,要对既定的事企分类改革方案做出调整。

已实施的改革方案与开展的地质工作发展发生矛盾一些划分为公益一类的单位,不能承揽市场项目,影响地勘单位发展和职工生活;如省级地调院,若按核定编制裁员,就承担不了既定的任务,核定的工资总额不能满足既定的分配安排,要解决地质工作发展问题,就要重新做出新的改革方案,报批后实施。

部分省(市)等待观望截至2016年底,尚有4省地勘行业事业单位分类改革方案尚未形成或尚未批复,有5省(区)地勘行业事业单位事企分类改革暂缓。

地勘行业事业单位事企分类改革是事关我国地质工作和矿业发展的长远大计,当下关乎我国地勘职工的生计,要加强对地勘行业事业单位事企分类改革的指导。

加强地勘行业事业单位事企分类改革指导的建议制定地质工作发展战略在经济发展新常态的历史阶段,地质工作要适应经济发展新常态,通过有效供给服务经济发展新常态,要以创新、协调、绿色、开放、共享发展理念引领地质工作发展,要推进地质工作供给侧结构性改革,提高地质工作供给的质量和效率,要以制度供给改革推动地质工作结构性改革,制定新的历史时期地质工作发展战略。

以地质工作发展战略引领,根据经济社会发展需求,按公益性地质工作商业性地质工作分体运行原则,确定公益地质工作和商业性地质工作规模及相应的地质工作队伍规模,进而推进地勘行业事业单位事企分类改革。

制定地勘行业“十三五”发展规划地质工作服务于经济、社会、生态、民生方方面面,对解决2020年实现国内生产总值、人均收入翻番的资源约束趋紧,环境污染严重,生态系统退化的瓶颈问题发挥着重要作用;新一轮产业革命对新能源、新材料的矿产资源需求不断增长;生态文明建设给环境地质工作提出新需求,对水、土壤、大气质量,要加强调查、监测和防治;海陆并重,对加强海洋地质工作提出新的需求,经济社会发展和生态文明建设新需求为地勘行业转型发展提供给了新机遇,制度创新和科技创新为地勘行业转型发展提供了新动力。

研究大地质、大资源、大数据背景下,地质工作产品供给与服务供给服务于生产消费、生态消费和生活消费新需求;研究地质产品供给个性化、服务供给人性化特点,解决地质“产品”制造和表达周期长、成本高、复杂繁琐,需求量难识难用的弊端等。

制定地勘行业十三五规划,是地勘行业事业单位事企分类改革的载体。

制定地勘行业事业单位事企分类改革的顶层设计,指导地勘行业事企分类改革地勘行业事业单位事企分类改革顶层设计的核心内容是事企分类的划分。事企分类的基础是在厘清公益性地质工作和商业性地质工作界限的基础上厘清政府和市场的边界。公益性地质工作是为政府提供社会所需公共产品,商业性地质工作是地勘市场主体的投资行为,产品归市场投资主体。

在事企分类划分中,首先确定公益类事业队伍规模。公益类地质事业队伍规模由经济、社会发展对公益性地质工作需求决定。根据生态文明时代“五位一体”建设总体布局,经济、社会、生态、民生发展和科技创新对“大地质”各工作种类的需求,确定国家公益性地质工作规模及相应的地质工作队伍规模。依据地质工作发展略,结合不同地区地质工作特点和经济社会发展需求,会同各省(区、市)确定各省(区、市)公益性地质工作规模及相应的地质工作队伍规模。

划分地勘单位事企分类,分别承担公益性地质工作、商业性地质工作和生产经营。

顶层设计要明确地勘行业事业单位事企分类改革组建原则和操作方式。

建议国家公益类地质队伍中央统一组建。中央公益性队伍以中国地质调查局为基础建实建强,各省(区、市)组建的公益类地质队伍隶属中国地质调查局。中国地质调查局统一组织实施全国公益性地质工作,这种体制适应公益性地质工作特点,符合我国国情。

商业性地质工作和生产经营类单位以省为单位重组。根据市场需求及本身优势,明晰产权,组建各类市场主体。一是以知识、技术、信息、人才等生产要素为资本,组建组织精干、运作灵活,具备承担找矿风险素质的小型找矿公司,形成找矿勘查市场主体。充分发挥找矿人员丰富的知识、技术及信息资源,按照物质资本投入和人才资本投入共同创造财富,知识创新带动经济增长的原理,运用产权激励、员工持股激发活力。二是条件具备的单位建立探采一体矿业公司,这在全国地勘单位中有成功的典型。三是与国有矿业公司通过并购重组,发挥国有矿业公司的资本优势和地勘单位技术、信息和人才优势,明晰产权优势互补,逐步发展组建大型跨国矿业公司。四是以地勘行业多年积累并不断创新的专业技术优势为资本,组建专业技术服务公司。五是建立混合所有制地勘企业,发挥地勘单位知识、技术、信息、人才优势和民营企业资金充裕、机制灵活优势,明晰产权、股份合作,组建混合所有制地勘企业,实现体制改革和地质工作发展双赢。

顶层设计应明确地勘行业事业单位事企分类改革的政府支持和政策引导。作为从事艰苦工作的特殊行业,顶层设计要有特殊政策,建议:

鉴于地勘行业事业单位事企分类改革、产权界定改革范围广、难度大、困难多,建议国家设立“地勘行业创新和产权改革引导基金”,用于支持地勘单位科技创新和产权改革专项投入,引导社会大型企业、民营企业以合作资本形式向地勘单位投入。

在地勘行业事业单位分类事企改革中,对于作为特殊艰苦行业的国有地勘单位数量庞大的退休职工,在国家事业单位离退休社会统筹政策规定还未出台前,建议作为试点,制定过渡期政策,实行社会化管理。

此外,全面落实国务院及有关部门已出台的支持地勘单位改革发展的一系列政策措施,解决历史遗留问题,助力地勘行业改革发展。