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领导者处置突发事件应遵循的程序和原则?

来源: 日期:2014年07月01日 09:39 人气:

《突发事件应对法》所称的突发事件是指突然发生,造成或者可能造成严重社会危害,需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。按照社会危害程度、影响范围等因素,自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。突发事件具有突如其来的偶发性、意想不到的突变性、琢磨不透的复杂性和不可估量的危害性等特点。处置突发事件必须迅速、及时,尽最大努力控制局势,挽回影响;如果处置不当,就会使局面失控、事件升级,导致灾难性后果的出现。因此,制定反应迅速、正确有效的处置程序,明确妥善应对、化险为夷的基本原则,避免紧急情况下的盲目性和随意性,防止突发事件处置中的重复和缺位现象,显得尤为重要。

  一、处置突发事件应遵循的程序

  由于突发事件所处的具体环境和条件不同,每一事件的特殊矛盾、规模、程度、性质和后果不同,卷入事件的群众情况不同,因而处置的办法和程序也就各异。但是,无论其状况如何,一般来说,都要经过以下六个程序,每一个程序又各有一些需要注意的事项和处置策略。
  1.控制事态。突发事件发生后,领导者迅速控制事态是处置事件的第一步。事件的突发性,要求处置工作必须突出一个“快”字。快速出动是把突发事件控制在最小范围、消灭在萌芽状态的重要保证。要快速发现、快速报告,快速出动、快速到位,快速展开、快速介入,以便抓住先机,争取主动。要尽快控制事态发展,领导者可以根据具体情况成立临时专门机构。比如在处置突发事件的过程中,可以把所辖机构分成突发事件决策机构和处置机构两部分,决策机构及其人员主要是对事件发展情况进行预测,制定处置事件的策略和步骤,对全面工作进行指导;处置机构及其人员负责掌握动向,反馈信息,贯彻决策机构意图,对事件进行具体处置。把决策层和执行层分开,有利于各司其职,各负其责。领导者控制事态的策略表现在:一是要迅速隔离险境。当出现灾害事故类突发事件时,为了确保社会及公众的生命财产不受损失或少受损失,应采取果断措施,迅速隔离险境,力争把突发事件和重大事故所造成的损失降低到最低程度,为恢复正常状态提供保证。二是转移群众的注意力。一般地说,每次群体性突发事件中,群众的注意力都会集中在一两个敏感、热点问题上,在这种情况下,转移群众的注意力,对于控制事态是十分有利的。可以通过说服诱导,寻找双方利益的交汇点,使群众对党和政府的主张产生认同;可以从群众的角度出发,承认某些可以理解和合理的方面,作出无损于实质的让步或许诺;还可以运用归谬法引导事件的参与者意识到最终可能出现的双方都不愿意看到的不良后果,使大多数人恢复理智,同时找出解决问题的正确途径和方法。三是进行强制性干预。在解决突发事件过程中,政府的强制性干预是十分必要的。面对突发事件,“政府中枢决策系统就必须享有发号施令的权威,并且可以制定和执行带有强制性的政策”。因为在突发事件状态下,每一个人的信息量毕竟是有限的,某些群众和个别领导者还会处于一种非理性状态,同时决策也会遇到各方面的阻力,其风险性使得任何意见都难以像常规情况下那么容易达成妥协和统一,因此,依靠领导权威、推行强制性的决策是惟一的选择。这样做的目的在于迅速而有效地遏制事态的扩大、升级、蔓延。
  2.调查研究。当突发事件得到初步控制以后,领导者应马上进入第二阶段,即组织力量开展调查研究。对突发事件的调查,在内容上强调针对性和相关性,查明事件发生的时间、地点、背景、人员伤亡、财产损失、事态发展、控制措施、相关部门和人员的态度以及公众在事件中的反应;在方法上强调灵活性和快速性。调研过程中应广泛收集和听取事件参与者、目睹者的意见、反映和要求,从中分析事件的性质和因由;要与事件的参与者正面接触,尽量抓住事件的薄弱环节和暴露之处进行调查,以利于发现问题。一般地说,目睹者观察和提供的情况,是较为客观和准确的,因为他们与事件没有直接的利害关系,能够客观公正地分析和反映情况,为领导者制定对策提供可靠依据。根据调查来的情况,找出突发事件发生的因果联系,把握主要问题,就可以为确定事件的性质打下基础。
  3.制定对策。在通过调查研究,对事件的来龙去脉和性质予以确定之后,应迅速会同有关职能部门,进行分析讨论,制定相应的对策。制定对策须注意三个方面的问题:一是对策必须具有可行性,能在现有条件下付诸实施;二是对策应充分考虑到可能出现的各种情况和问题,做多种准备,不能简单从事;三是重视专家的意见,因为突发事件的出现,有时是在领导者不太熟悉的领域,而专家对自身涉及领域的问题有专门的知识和经验,专家的意见可以弥补领导者知识和经验的不足,特别是在事态基本得到控制的情况下,制定对策更应该重视专家的意见。总之,突发事件的处置,对领导者素质和能力的要求特别高,不允许决策出现失误和漏洞,也不允许在执行过程中软弱无力。领导者在抓主要矛盾的同时,应注意总体配合,综合治理,以便尽快解决问题。
  4.贯彻实施。经过前三个阶段的准备工作,在贯彻实施阶段,领导者应动员社会力量有序参与。面对灾害类以及恐怖动乱类突发事件,在一个开放、分权和多中心治理的社会,没有社会力量的参与是不可想象的。社会力量的参与,可以缓解突发事件在公众中产生的副作用,使公众了解真相,打消恐惧,起到稳定社会、恢复秩序的作用。突发事件造成的最大危害在于社会正常秩序遭到破坏并由此带来社会公众心理上的脆弱,所以,保持稳定的社会秩序和原有的社会运行轨迹、提高公众心理承受能力是首要的选择。要尽可能保证社会公共生活的正常运转,尽可能避免突发事件进一步造成更大的公众心理伤害。在最近的SARS事件中,有相当一部分人表现出焦虑、不安和慌乱的心理,党和国家领导人适时地走到疫区的群众中间,并通过媒体加以宣传和报道,即刻收到稳定人心、安定社会之效。对于社会性突发事件,领导者要公开表明立场,恳切地道出自己的希望和担心,这样可以增加社会公众的信任感,使感情距离拉近。诚实的态度容易赢得社会公众的尊重,减轻他们的恐慌心理,有助于尽快解决问题,恢复正常的工作和生活秩序。
  5.评估总结。突发事件解决后,领导者要对整个事件的过程进行评估。一是注意从社会效应、经济效应、心理效应和形象效应诸方面,评估有关措施的合理性和有效性,并实事求是地撰写出详尽的突发事件处置报告,为以后处置类似的事件提供参照。二是认真分析突发事件发生的原因,反思工作中的不足。如果是组织机构设置有问题,那就重新建立健全预防突发事件的运行机制,堵塞漏洞;如果是政策有问题,就应重新调整政策;如果是干部工作作风有问题,就要从克服官僚主义、改进工作作风入手,想人民之所想,急人民之所急,以得到群众的理解和支持;如果是领导者政治敏锐性差,就应严肃纪律,让应当承担责任的人承担必须承担的责任。要通过评估反思,切实改进工作,努力消除各种不安定因素,从根本上杜绝类似突发事件的发生。处置突发事件的善后工作做好了,才能说该事件圆满解决了。
  6.重塑形象。即使领导者采取积极有效的措施处置了突发事件,政府的形象也仍然有可能受到一定的负面影响。因此,在突发事件过后,领导者要采取一定措施,进一步完善管理体制,调整组织机构使之更精干、更有工作效率,与此同时,还要以诚实和坦率的态度安排各种交流活动,加强与社会公众的沟通和联系,及时告知他们突发事件后的新局面、新进展,消除突发事件带来的形象后果,恢复或重新建立政府的良好声誉和美好声望,再度赢得社会的理解、支持与合作。关于处置突发事件的一般程序,这里有两点需要加以说明:其一,六个程序并不是处置任何突发事件都必须经过的,比如调查研究程序,在事件规模不大,对事件前因后果已经了如指掌,且冲突较缓、处置的胜算较高时就可以越过,直接从控制事态到制定对策,这样处理时效会更好;其二,六个程序在解决突发事件过程中的地位和作用是不一样的,其中难点是控制事态,关键是制定对策,重点是贯彻实施。概括地说,只要领导者科学地把握住前四个环节或程序,突发事件是不难处理的。
  二、处置突发事件应遵循的原则
  根据国内外处置突发事件的理论与实践,考察我国突发事件的现状,笔者认为,处置突发事件应遵循以下六个原则:
  1.救治第一原则。不管是什么类型的突发事件,首先要保护人民的生命安全。应将媒体报道和公众反应首先集中于对伤亡人员的救助而不是领导人的活动、缉拿罪犯、防范措施等,这样有利于号召和动员公众支持政府,参与救援活动,是在特殊情况下增强社会凝聚力和得到公众支持的必然选择。比如美国在“9?11”事件发生后,布什总统很快就对恐怖主义宣战,大造“本?拉登死的活的都要”和进攻塔利班的舆论,但工作重点却首先放在救援工作和强化国内治安上,直到两个月过后,在做好了军事准备、赢得了国际支持之后,才真正开始大动干戈,出兵攻打阿富汗。
  2.把握主要矛盾原则。任何突发事件都有一个牵动全局的主要矛盾,把握主要矛盾,并采取适当的措施予以解决和转化,是解决突发事件的根本之所在。因此,领导者应注意全面地认识事件的各种现象,潜心分析各种现象间和现象背后的因果联系,要在把握各种联系的基础上,通过一一过滤、比较和筛选,认准制约整个事件的主要矛盾,从而找到整个事件的“总闸门”。对于自然灾害类突发事件,要全力抓住薄弱环节和关键部位,控制火头和水源;对于社会政治类突发事件,必须全力控制和解决首要人物。只有会牵“牛鼻子”,才能收到事半功倍之效。
  3.注重新闻传播原则。在全球化进程加速的信息时代,人们很容易从媒体、网络和其他通讯工具中了解信息,因而封锁信息不仅是徒劳的,而且会让谣言、错误的信息和观点充斥于社会,在公众中制造混乱。所以,在突发事件出现以后,为了求得公众的准确了解、深入理解、全面谅解,必须及时向广大公众传播全面而准确的信息。一是迅速开放传播通道。要把必要的信息公之于众,让公众及时了解突发事件的事态和领导者正在尽职尽责地加以处理的情况。二是有效控制信息导向。开放的信息传播通道有利于避免公众的猜疑、误传,但是由于人们对突发事件所持的态度不同,看问题的角度不一,因而也有可能使信息传播朝着不利于突发事件顺利处置的方向发展,所以必须有效控制信息导向。要牢牢掌握对外报道的主动权,指定专门的机构和人员负责事件的对外发布。切忌发布未经证实的消息,对发布消息可能产生的反响要事先作出估计。三是大力消除谣言。在及时提供全面、确凿的事件真相的同时,动员一切可以动员的力量(包括本地区的知名人士、舆论界权威和一切有社会影响的人),通过多种渠道进行辟谣,以遏制谣言的流传。
  4.机动权变原则。突发事件现象与原因之间、原因与原因之间的关系比较复杂,决策具有很大的风险性和不确定性,这就要求领导者在处置这类事件过程中要机动权变,根据千变万化的现场情况进行随机决策。机动权变的原则还要求领导者在处置突发事件时留有余地,比如在领导出场、力量调度、语言表述等方面,不要一下子就达到极点,再无回旋的余地。
  5.协调作战原则。突发事件的综合性,要求处置手段必须突出一个“合”字。任何一起突发事件都会涉及到社会多领域、多层面,如交通、通信、消防、搜救、食品与物资供应、医疗服务以及军队、武装警察等等,突发事件发生后,只有在领导者的统一领导下,各相关部门协同配合,才能及时形成和贯彻科学的决策,迅速解决问题。为此,突发事件的处置必须由领导者统一指挥,有关部门密切配合,要站在维护社会稳定的高度,从全局出发,克服狭隘的部门主义和小集团利益,优化整合各种社会资源,发挥整体功效,以最大可能地减少损失。
  6.科学合法原则。科学主要是针对那些因工业技术而引起的灾害以及由自然灾害而造成的危机事件而言,前者包括危险物品、辐射事故、水坝决堤、大面积建筑物着火等;后者包括干旱、海啸、森林大火、山崩、泥石流、雪崩、暴风雪、飓风、龙卷风、洪水和火山爆发等[2](P107)。现代社会是科技的社会,一切重大突发事件的解决最终都离不开科技。对于上述各种突发事件,领导者一定要多征求特定技术领域内专家的意见,千万不能盲目蛮干。另外,现代社会是法治社会,依法办事是对领导者的基本要求。应对突发事件需要特事特办,但不能背离依法治国的原则,而且,在一些涉外突发事件的处置上,由于各国法律不尽相同,还有很多事件牵连着政治、经济、宗教和外交等各个方面,处置起来就更要小心谨慎。总之,只有依法办事,才更有利于问题的解决。